■“兩會前夕話民生”專家談
  深化社保改革化解三大風險
  ———訪全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成
  □記者 金輝
  近兩年兩會前的網絡調查顯示,社會保障問題,諸如養老金“雙軌制”、漸進式延遲退休年齡等,一直受到民眾高度關註。作為對社保制度有著深入研究的著名專家,全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成日前接受《經濟參考報》記者採訪時表示,當前中國社保制度面臨著日益擴張的社會風險、制度風險與信用風險,要建立更加公平可持續的社會保障制度,必須深化改革。
  《經濟參考報》:社會保障制度的建立對於保障和改善民生具有不可替代的作用。毋庸諱言,這項制度從建立到現在時間還很短,還不夠完善。那麼,當前社保制度存在的主要問題是什麼?
  鄭功成:我國社會保障體系建設在近幾年間取得了巨大進展,從選擇性制度安排走向了普惠性制度安排,從長期自下而上的改革試驗狀態開始通過頂層設計與頂層推動走向逐漸成熟、定型的新發展階段。
  然而,由於傳統的體制性障礙猶存、漸進改革的歷史局限、利益分割格局的形成以及牽一發而動全身的複雜社會生態,我國社會保障制度事實上又面臨著日益擴張的社會風險、制度風險與信用風險。
  《經濟參考報》:造成中國社會保障存在這些風險的原因主要有哪些?表現在哪些地方?問題到底有多嚴重?
  鄭功成:首先,公平性不足導致社會矛盾與社會衝突加劇的社會風險在不斷積累。
  目前的社會保障雖已具有了普惠性,但並不等於實現了公平性,局部領域的差距還在擴大。從廣受詬病的企業職工與機關事業單位職工養老金“雙軌制”,到職工基本養老保險地區分割統籌情形下的繳費負擔不公,以及城鄉居民社保待遇的巨大差異,都表明城鄉分割、地區分割、群體分割的制度安排有問題,造成的是社會保障資源配置失衡與社會保障權益不公,它在一定程度上導致了社會矛盾與社會衝突的加劇,正在成為影響社會安定和社會生態的日益重要的因素。
  其次,責任不清、責任失衡與互濟性弱化導致不可持續的制度風險逐漸放大。
  從現行制度安排來看,社會保障主體各方即政府、企業、個人與社會、市場的責任劃分缺乏明晰的邊界,總體上是政府與企業責任偏重,個人與社會責任偏輕,市場未能得到正常利用;中央政府責任偏重,地方政府責任偏輕。同時,養老保險制度過分強調基金制即個人賬戶制,必定使制度的互濟性弱化,個人尋求社會化機制來應對人生風險的制度安排可能蛻變成一種強制儲蓄加投資的個人理財行為,基金貶值的經濟風險也會不斷積累,從而對社會保障制度以互助共濟、以整體能力應對整體風險並增進社會團結、國家認同功能的異化。
  責任不清與責任失衡必定導致制度運行失衡,發展理性缺失,短期福利政績追求的衝動、制度運行中的失範行為可能成為常態。如果不改變這種格局,社會保障不可持續發展的制度風險將會逐漸放大。    最後,長期處於試驗性改革狀態而不能步入成熟、定型發展階段,公信力缺失的信用風險明顯加劇。
  從個人賬戶空賬、局部地區養老保險基金出現收支缺口、以房養老、漸進式延遲退休年齡等等引發的不安與焦慮,已經表明公眾對社會保障制度出現了信任危機,社會生態陷入異常複雜的狀態。在這種情形下,信用風險又會進一步放大社會風險與制度風險,同樣會釀成制度危機甚至災難。
  在上述風險中,責任失衡是能夠造成制度崩潰的最大風險,而公平性不足、制度不定型所導致的社會風險與信用危機,最終都會損害到制度的健康、持續發展。
  《經濟參考報》:三中全會《決定》提出:建立更加公平可持續的社會保障制度。那麼,要實現這個目標,未來政府應該進行哪些方面改革?
  鄭功成:全面深化社會保障制度改革的任務,其實就是針對上述三大風險來優化現行制度安排,建立更加公平、可持續的社會保障制度,並儘快走上法制化的軌道,以達到逐漸緩和社會矛盾、保障制度可持續發展和提升制度公信力的目標,真正給全體人民提供穩定的安全預期。
  所以,需要從三個方面進行改革。
  首先,整合制度與優化制度,以提升制度的公平性。這其中的關鍵是,整合城鄉居民基本養老保險制度,儘快建立機關事業單位社會養老保險制度,將遭受詬病的機關事業單位退休金與企業職工養老保險制雙軌並存送進歷史;整合城鄉居民醫保制度,讓城鄉居民在同一種醫保制度下享受平等的醫療保障權益;推進基本公共服務的城鄉一體化。同時,通過優化制度結構與福利資源配置來縮小城鄉之間、地區之間、群體之間的不平等。
  二是均衡責任與增強互濟性,以確保制度的可持續性。在當代社會,強調以互助、互惠為基礎,充分發揮社會保障的責任分擔與互助共濟功能,同時發揮社會成員自助與他助的作用,將不僅有利於正確理解社會保障制度的真實面目,更有利於社會保障制度得到持續、健康的發展。因此,應當通過均衡責任分擔與提升互濟性來保障制度可持續發展。這其中的關鍵是,樹立福利持續增長與責任合理分擔緊密結合的發展理念,適度均衡政府與企業、個人及社會的責任負擔,充分調動社會各方與市場主體參與社會保障體系建設的積極性,併合理髮揮其正常作用。同時,合理劃分各級政府的社會保障責任併合理配備財力,同時提高統籌層次、強化互濟性,並適度均衡代際之間的社會保障負擔。
  三是加快頂層設計與法制建設,讓社會保障真正為全體人民提供穩定的安全預期。這其中的關鍵是,基於全局與長遠,立足區域統籌與城鄉一體,以提升公平性、保障可持續性為基本目標,做好科學的頂層設計。同時,加快社會保障立法步伐,並努力提高社會保障法律法規的質量,確保法律法規得到貫徹落實,提高執行力。應當進一步修訂、充實社會保險法,儘快制定社會救助法,再造相應的社會福利法,以及制定其他專項社會保障立法(如養老保險基金投資法、慈善事業法等),只有社會保障法制走向健全完備,才能確立制度的公信力並接受人民監督,才能為這一制度的良性運行與可持續發展提供保證。
  總之,中國社會保障改革的前景值得樂觀,但特別需要理性判斷與理性把握,不因區域之私、部門之私、群體之私、個人利己之私來阻礙改革深化,而全面深化社會保障改革應當符合上述三大目標取向,反之,則可能陷入新的迷局並留下嚴重後遺症。
(編輯:SN095)
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